Những điểm mới cơ bản về chính phủ trong hiến pháp năm 2013

 

Ngày 28 tháng 11 năm 2013, kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIII thông qua bản Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. ( sau đây gọi là Hiến pháp năm 2013). Hiến pháp này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2014. Chương VII của Hiến pháp năm 2013 quy định về Chính phủ nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Đây là chương có nhiều nội dung mới so với Hiến pháp năm 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001).

1.Làm rõ vị trí pháp lý, chức năng của Chính phủ

Vị trí, chức năng của Chính phủ đã được quy định trong Điều 109 Hiến pháp năm 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001). Theo đó: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.

Hiến pháp năm 1992 mới chỉ đề cập đến Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính Nhà nước còn Chính phủ với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp chưa được làm rõ.

Hiến pháp năm 2013 kế thừa đồng thời bổ sung để thể hiện một cách toàn diện tính chất, vị trí, chức năng của Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp năm 2013: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.

Như vậy, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến VN, Hiến pháp chính thức khẳng định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng giúp xác định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của Chính phủ trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

2.Nhiệm vụ, quyền hạn được thiết kế lại 

Hiến pháp năm 1992, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được liệt kê quá chi tiết nên một mặt không bao quát đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn thực tế đang thực hiện. Mặt khác, không tạo cho Chính phủ quyền chủ động, linh hoạt để xử lý các tình huống phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi kỹ thuật lập hiến khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Theo đó, các quy định này được thể hiện khái quát hơn, tạo cơ sở hiến định để kiện toàn bộ máy Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.
So với Hiến pháp năm 1992, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong Hiến pháp hiện hành có những điểm mới cơ bản sau:

- Hiến pháp quy định cụ thể các loại văn bản QPPL mà Chính phủ tổ chức thi hành. Khoản 1 Điều 96 Hiến pháp năm 2013: “Tổ chức thi hành Hiến pháp và các VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước;”

- Hiến pháp bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong việc “thi hành các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân;” (khoản 3 Điều 96), “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn…” (khoản 2 Điều 96). Thẩm quyền này thể hiện rõ vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện chức năng hành pháp - chức năng hoạch định và thực hiện chính sách. 

- Hiến pháp đã chuyển thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh sang thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

- Hiến pháp đã thay đổi cách thức quy định về hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. 

Hiến pháp năm 1992 quy định cụ thể các hình thức ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Các quy định này đã được sửa đổi bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm năm 2008. Để phù hợp với thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta và hiến pháp nhiều nước trên thế giới, Điều 100 Hiến pháp năm 2013 sửa lại là:“Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

- Hiến pháp phân định cụ thể thẩm quyền của Chính phủ trong việc tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70 của Hiến pháp.

3.Tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ hơn

Điều 110 Hiến pháp năm 1992: “Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác. Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội”.

Quy định trên được sửa lại tại Điều 95 Hiến pháp năm 2013: 

“1. Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 

Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định.” 

Có thể thấy, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ cụm từ “các thành viên khác” của Hiến pháp 1992, bổ sung quy định “cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quy định” để trên cơ sở đó quy định trong luật về cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ. Như vậy, Chính phủ mới có cơ cấu gọn nhẹ, hợp lý và thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ trong thời kỳ mới.

4.Thủ tướng Chính phủ được đề cao hơn

Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa quy định Hiến pháp năm 1992, đồng thời khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, đồng thời là một thiết chế độc lập có quyền hạn và nhiệm vụ riêng và đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước.

Cụ thể:

* Vị trí pháp lý, vai trò được xác định rõ

Lần đầu tiên Hiến pháp khẳng định: “Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ”(Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013). 

Hiến pháp đã bổ sung quy định: “Phó Thủ tướng,… chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về nhiệm vụ được phân công.” (Khoản 3 Điều 95); “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ” (Khoản 4 Điều 95); “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Thủ tướng Chính phủ” … (Khoản 2 Điều 99)

* Nhiệm vụ, quyền hạn tăng cường hơn

Hiến pháp sắp xếp, cơ cấu lại nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ một cách khoa học và hợp lý hơn, bảo đảm tương thích với nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.

Hiến pháp đã phân biệt và quy định rõ 2 loại nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng: nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là người đứng đầu Chính phủ và nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là một thiết chế độc lập tương đối.

Điều này được thể hiện rõ nét khi chúng ta so sánh một số nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong hai bản Hiến pháp. Cụ thể:

- Hiến pháp đã làm rõ hơn thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc lãnh đạo, điều hành Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước. 

Đ114 Hiến pháp năm 1992: “1- Lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp; chủ toạ các phiên họp của Chính phủ;”

Quy định trên được sửa đổi, bổ sung lại tại Điều 98 Hiến pháp năm 2013:
“1. Lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật;

2. Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia;”

- Hiến pháp đã bổ sung thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc “quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;” (khoản 5 Điều 98).

- Hiến pháp quy định đầy đủ hơn nhiệm vụ báo cáo công tác của Thủ tướng Chính phủ.

Theo Khoản 6 Điều 114 Hiến pháp năm 1992, Thủ tướng Chính phủ phải“Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng mà Chính phủ phải giải quyết”.

Khoản 6 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 sửa lại là: “Thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ”.

* Chế độ chịu trách nhiệm rõ hơn, toàn diện hơn

Điều 110 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước ”.

Quy định trên được sửa lại là: “Thủ tướng Chính phủ…, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước” (Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013).

Với các sửa đổi, bổ sung đã được đề cập, vị thế, vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đã được nâng cao hơn, rõ ràng hơn, thể hiện đúng vai trò là “nhạc trưởng” trong điều hành vĩ mô đối với toàn bộ hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương tới địa phương, Qua đó năng lực của cá nhân Thủ tướng Chính phủ được thể hiện một cách rõ ràng, không bị khuất bởi hai chữ “tập thể”. 

5. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: trách nhiệm được nhấn mạnh trên các mặt công tác.

Các quy định của Hiến pháp năm 2013 đề cao, nhấn mạnh hơn trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng trên các mặt công tác: trách nhiệm trước Quốc hội (được Quốc hội phê chuẩn), trách nhiệm trước Chính phủ với tư cách là thành viên của tập thể, trách nhiệm trước TTCP với tư cách là người được TTCP tín nhiệm, lựa chọn và đề nghị Quốc hội phê chuẩn, trách nhiệm trước Bộ ngành với tư cách là người đứng đầu ngành, lĩnh vực, trách nhiệm chính trị trước nhân dân(với tư cách là chủ thể được nhân dân ủy quyền).

Cụ thể:

* Về vị trí, vai trò 

Hiến pháp hiện hành quy định “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công” (Khoản 1 Điều 99 Hiến pháp năm 2013).

Như vậy, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của nước ta, Hiến pháp khẳng định rõ vị trí, vai trò của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

* Về nhiệm vụ, quyền hạn

Hiến pháp đã bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cụ thể: 

-“…; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (Khoản 1 Điều 99 Hiến pháp năm 2013); 

-“…, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” (Điều 100 Hiến pháp năm 2013).

* Về chế độ chịu trách nhiệm

- Điều 116 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật”.

Quy định trên được sửa đổi, bổ sung tại Điều 99 Hiến pháp năm 2013: 

“1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc.

2. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ báo cáo công tác trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý”.

Như vậy, cụm từ “bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật” đã không còn được quy định trong Hiến pháp. Điều này có nghĩa là Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang bộ chỉ tập trung vào quản lý nhà nước vĩ mô và sử dụng các công cụ điều tiết vĩ mô toàn xã hội, tách bạch rõ ràng giữa hoạt động quản lý nhà nước đối với ngành, lãnh thổ và quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh, xóa bỏ cơ chế Bộ chủ quản.

- Theo Điều 117 Hiến pháp năm 1992: “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách”.

Khoản 4 Điều 95 Hiến pháp năm 2013 sửa lại là: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ”. 

Có thể thấy, Hiến pháp hiện hành đã bổ sung trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trước Chính phủ với tư cách là một thiết chế có trách nhiệm quản lý Nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; và trách nhiệm tập thể với tư cách là thành viên Chính phủ về hoạt động của Chính phủ. Mặt khác, Hiến pháp làm rõ hơn mối quan hệ giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ. 

- Hiến pháp đã bổ sung quy định về trách nhiệm giải trình (khoản 2 Điều 99 Hiến pháp 2013: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ báo cáo công tác trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý”. 

Như vậy, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn phải chịu trách nhiệm giải trình trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý.

Với những sửa đổi, bổ sung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và từng thiết chế Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 nhằm tạo cơ sở hiến định xây dựng một Chính phủ hiện đại, dân chủ, đáp ứng thực tiễn quản lý, điều hành đất nước, phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế./.